Les Nations Unies et la protection des droits de l’homme dans le cadre de la lutte contre le terrorisme

Le terrorisme a des effets immédiats et réels sur les droits de l’homme ainsi que des conséquences sur l’intégrité physique des victimes, la liberté et le droit à la vie à l’échelle de l’individu et sur l’équilibre de la société civile à l’échelle des gouvernements, en faisant peser de lourdes menaces sur le développement économique et social des territoires. La sécurité de la personne est un droit fondamental pour l’homme, conformément au droit international et aux exigences des Nations Unies et une obligation pour l’Etat qui doit assurer la protection de ses concitoyens. Les gouvernements doivent alors prendre des mesures pour protéger les individus et les ressortissants et veiller à garantir l’intégrité des droits fondamentaux.

La menace grandissante représentée par le terrorisme a engagé certains des Etats à prendre des dispositions qui ont constitué de sérieuses entorses aux droits de l’homme, en ayant recours notamment à la torture. Ces actes ont pu s’accompagner de campagnes d’intimidation ou de mesures répressives à l’encontre des défenseurs des droits de l’homme, des minorités ou encore des représentants de la société civile ou de la sphère journalistique. L’augmentation des budgets dédiés à la lutte antiterroriste a également pu se faire au détriment des droits économiques et sociaux, qui bénéficient en conséquence de ressources moindres. Cette politique de non respect des droits de l’homme dans le cadre de la lutte contre le terrorisme est doublement préjudiciable, et pour l’Etat de droit et pour la campagne contre le terroriste internationale. Selon les Nations Unies, «le respect des droits de lhomme et la primauté du droit devraient constituer le fondement du combat mondial contre le terrorisme», d’où la nécessité de mettre en place des politiques de sécurité prenant en compte un certain nombre de facteurs, parmi lesquels les conditions favorables à la propagation du terrorisme -souvent dans des Etats où les droits de l’homme sont bafoués, la discrimination ethnique ou religieuse ou encore la marginalisation politique ou économique- et inclure dans ses clauses, la prévention des violations des droits de l’homme et leur rétablissement.

Les Nations Unies ont, dans le respect des valeurs qui sont siennes, organisé la lutte contre le terrorisme dans le respect des droits de l’homme et de la politique de développement de l’ONU, mais cette approche éthique n’est-elle pas seulement respectée d’un point de vue théorique ? Pour répondre à cette question, notre analyse portera sur trois points :

  • les organes et mécanismes de fonctionnement de l’Organisation des Nations Unies qui visent à assurer la promotion et la protection des droits de l’homme dans l’ensemble de ses prises de décisions,
  • la définition, la promotion et la protection des droits de l’homme, remis en question par la lutte contre le terrorisme menée par les Etats et les Nations Unies,
  • l’intégration croissante de la question des droits de l’homme aux problèmes sécuritaires et la politique de lutte contre le terrorisme.
JasonParis, « The United Nations », via Flickr, Creative Commons Attribution

JasonParis, « The United Nations », via Flickr, Creative Commons Attribution

Les organes et mécanismes de fonctionnement de l’Organisation des Nations Unies pour la promotion et la protection des droits de l’homme

Les droits de l’homme doivent être compris comme des valeurs universelles garanties par le Droit et dont l’objectif est de protéger les individus contre des atteintes délibérées aux droits et libertés fondamentaux et à la dignité humaine. Les droits civils et politiques constituent un enjeu de taille pour l’ONU. Le Pacte international relatif aux droits civils et politiques (PIDCP) du 16 décembre 1966, entré en vigueur dix ans plus tard, développe et ajoute une portée contraignante aux droits reconnus par la Déclaration universelle des droits de l’homme. La promotion et le respect des droits civils et politiques sont intimement liés à l’idéal démocratique, en affirmant la primauté de la dignité humaine et de la liberté. Ces «droits-libertés» sont distingués des droits-créances, c’est-à- dire économiques, sociaux et culturels. Pendant la Guerre froide, le bloc soviétique dénonçait les «droits formels» au profit des «droits réels». Après cette période, le débat s’est progressivement polarisé autour de l’opposition entre défenseurs de l’universalisme et du relativisme culturel, alors même que les droits de l’homme sont indivisibles et interdépendants. Ainsi, la défense de l’universalité des droits civils et politiques constituent un enjeu de taille pour les Nations Unies, face à la montée du relativisme culturel.

La promotion et la protection des droits de l’homme sont au cœur de la politique des Nations Unies, et ce dès ses origines au sortir de la guerre 39-45. En 1946, la création de la Commission des droits de l’homme a pour objectif de prévenir le retour de la barbarie et d’assurer le maintien de la paix, initiative poursuivie deux ans plus tard par l’adoption de la Déclaration universelle des droits de l’homme. Ainsi, la politique de sécurité a toujours été pensée en regard des droits de l’homme, même dans ses projets les plus anciens. Les droits ainsi reconnus ont progressivement été étendus et développés puis rendus juridiquement contraignants. L’universalité des droits de l’homme a été réaffirmée à Vienne en 1993 lors de la Conférence mondiale sur les droits de l’homme.

En 2006, la Commission des droits de l’homme, jugée inefficace, a été remplacée par le Conseil des droits de l’homme (CDH). La question des droits de l’homme prend alors une place plus grande au coeur des préoccupations des Nations Unies grâce au rattachement du CDH à l’AGNU, dont il devient un organe subsidiaire. Le Conseil des droits de l’homme assure un suivi permanent de la situation dans le monde et peut, en cas de crise majeure, se réunir lors de sessions extraordinaires.

«Le CDH a pour mandat de promouvoir le respect universel et la défense de tous les droits de lhomme et de toutes les libertés fondamentales, dexaminer les violations des droits de lhomme, notamment lorsque celles-ci sont flagrantes et systématiques, et de faire des recommandations à leur sujet».

Le Conseil assure également un rôle préventif en faisant des recommandations à l’Assemblée générale.

Le CDH comprend 47 membres élus pour trois ans, en fonction de la répartition géographique. Les membres sont sélectionnés en fonction de leur bilan en matière de droits de l’homme, obligeant ainsi les Etats candidats et membres à promouvoir activement la protection des droits de l’homme. La plupart des sessions du Conseil sont ouvertes à l’ensemble des membres des Nations Unies, mais seuls ceux membres du CDH sont en position de pouvoir voter. Des représentants d’ONG sont admis, en simples observateurs, ou, plus systématiquement pour prendre part aux travaux. Le Conseil se réunit chaque année lors de trois sessions ordinaires d’une durée moyenne de dix semaines (contre une seule de six semaines pour la Commission des droits de l’homme). Des sessions extraordinaires peuvent être misent en place à la demande d’un ou de plusieurs Etats membres.

L’examen périodique universel (EPU) consiste en un examen automatique, tous les quatre ans, de la situation des droits de l’homme des Etats des Nations Unies. Celui-ci est conduit par trois Etats rapporteurs tirés au sort sur la base de renseignements fournis par des sociétés civiles, des experts ou encore des ONG. Il est alors évalué si l’Etat respecte ses obligations internationales et les recommandations des Nations Unies. Des experts sont chargés d’assurer le suivi de la situation des droits de l’homme dans un pays donné ou en fonction d’une question dite transversale, par exemple la lutte antiterroriste. Le Conseil des droits de l’homme élabore et suit l’application du droit international des droits de l’homme. Les résolutions sont adoptées lors des sessions ordinaires.

Le droit international des droits de l’homme est exprimé et garanti par un certain nombre d’instruments, comprenant notamment le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels et le Pacte International relatif aux droits civils et politiques ainsi que deux Protocoles facultatifs. Dans ce cadre, les Etats ont obligation de faire et de ne pas faire certaines choses, ils sont donc tenus de respecter, de protéger et de veiller à la réalisation des droits de l’homme, au cours de l’exercice de l’ensemble de leurs prérogatives. Ainsi, les Etats sont les premiers à devoir veiller à la non-transgression des droits de l’homme.

Le Conseil économique et social (ECOSOC) est un organe de coordination des activités économiques et sociales de l’ONU et de l’ensemble des organismes et institutions spécialisées qui en dépendent. Son mandat et ses activités sont définis par le chapitre X de la Charte. Le Conseil est chargé d’élaborer des recommandations à l’intention des Etats membres, en consultant notamment les ONG. Il peut mettre sur pied des conférences internationales et préparer des projets de convention pour les soumettre à l’Assemblée générale. Une session est organisée chaque année et permet de traiter les questions de fond et les grandes questions économiques et sociales. Des réunions sont également prévues avec les institutions financières et mondiales, avec l’organisation mondiale du commerce et la CNUCED. Lors du Sommet de 2005, son rôle a été renforcé, notamment dans le cadre de la stratégie de développement prônée par les Nations unies. Un forum bisannuel pour la coopération en matière de développement ainsi qu’un examen ministériel annuel ont alors été mis en place.

Définition, promotion et protection des droits de l’homme remis en question par la lutte contre le terrorisme

Le terrorisme vise, de manière directe la destruction de l’état de droit et des droits de l’homme, et s’attaque aux valeurs clés développées dans la Charte des Nations Unies. Les effets destructeurs du terrorisme sur le respect des droits ont été reconnus par l’Organisation des Nations Unies, le Conseil de sécurité, l’Assemblée générale et par le Conseil des droits de l’homme et associent le terrorisme à :

  • une menace pour la sécurité et la dignité humaine
  • l’affaiblissement de la société civile et des gouvernements légitimement élus et constitués
  •  la criminalité transnationale organisée, qui se livre elle aussi à l’assassinat, à l’agression, à la prise d’otage et aux transferts illégaux
  •  la faiblesse du développement social et économique des Etats
  • une menace pour l’intégrité territoriale.

L’assistance aux victimes en cas d’attaque terroriste est un élément primordial du respect des droits de l’homme. Les Nations Unies ont souligné le déficit en matière de droits des victimes qui a immédiatement suivi les attentats du 11 septembre 2001 et a invité la communauté internationale à prendre davantage en compte, au sein de leur droit interne, les droits fondamentaux des victimes du terrorisme. Le Document final du Sommet de 2005, c’est-à-dire, la résolution 60/1 de l’Assemblée générale souligne qu’«il importe d’aider les victimes du terrorisme et de leur apporter, à elles mêmes ainsi qu’à leur famille, le soutien matériel et moral dont elles ont besoin». Le plan d’action de la Stratégie antiterroriste mondiale engage par ailleurs les Etats à «promouvoir la solidarité internationale avec les victimes et d’encourager la société civile à s’associer à la campagne mondiale de prévention et de condamnation du terrorisme».

Cependant, et afin de répondre au mieux aux besoins des victimes, la politique des Nations Unies distingue d’une part les victimes de la criminalité et d’autre part les victimes de la violation des droits de l’homme. Les actes de terrorisme sont traités comme des infractions pénales, rendant parfois difficile la distinction. Ainsi, les normes déjà en vigueur, sur le plan international et national, en matière de violation des droits de l’homme et du droit international humanitaire servent à répondre aux besoins des victimes du terrorisme. La Déclaration des principes fondamentaux de justice relatifs aux victimes de la criminalité et aux victimes d’abus de pouvoir définit donc les victimes comme «des personnes qui, individuellement ou collectivement, ont subi un préjudice, notamment une atteinte à leur intégrité physique ou mentale, une souffrance morale, une perte matérielle, ou une atteinte grave à leurs droits fondamentaux, en raison d’actes ou d’omissions qui enfreignent les lois pénales en vigueur dans un Etat membre, y compris celles qui proscrivent les abus criminels de pouvoir» . Cependant, pour que le statut de victime 2 soit reconnu, la Déclaration précise que l’auteur doit être identifié, poursuivi ou arrêté, rendant donc difficile de reconnaitre les victimes d’actes terroristes lorsque les attentats ne sont pas revendiqués ou que l’enquête n’aboutit pas.

La Déclaration identifie les règles minimum à respecter dans le cadre du traitement des victimes qui doivent :

« être traitées avec compassion et dans le respect de leur dignité ; être informées des mécanismes judiciaires et pouvoir présenter leurs vues et préoccupations devant les instances judiciaires ; être préservées des manœuvres d’intimidation et des représailles ; bénéficier de la protection de leur vie privée ; se voir proposer des moyens non judiciaires de règlement des différends, y compris la médiation; obtenir restitution et réparation et recevoir une assistance matérielle, médicale, psychologique et sociale. »

Le droit international humanitaire comprend un ensemble de règles sur la protection des personnes dans les conflits armés. L’ensemble de ces règles figurent dans des traités, dont les quatre Conventions de Genève et leurs protocoles additionnels et dans le droit international coutumier. Le droit international humanitaire ne donne pas, à proprement parlé, de définition de ce qu’est le terrorisme mais interdit cependant certains actes commis dans le cadre d’une période de conflit et qui serait perpétrés en temps de paix. Ainsi, sont ainsi concernés les actes de violence à l’encontre des civils, en distinction des cibles militaires. Le droit international humanitaire interdit les attaques sans discrimination, c’est à dire celles qui, en temps de guerre, emploient des méthodes qui ne ciblent pas exclusivement des objectifs militaires. En revanche, ce même droit interdit de manière explicite les mesures de terrorisme ou les actes de terrorisme, afin de faire valoir les responsabilités pénales individuelles.

Intégration croissante de la question des droits de l’homme aux problèmes sécuritaires et politique de lutte contre le terrorisme

En 2005, Kofi Annan, dans son rapport Dans une liberté plus grande : développement, sécurité et respect des droits de lhomme pour tous, réaffirme les liens inextricables qui unissent les questions de développement, de droits de l’homme et de sécurité (et par extension de lutte contre le terrorisme). La réforme des Nations Unies adoptée lors du Sommet de 2005 prend en compte la reconnaissance formelle par les Etats et gouvernements réunis des principes dictés par le Secrétaire général.

Progressivement, le Conseil de sécurité s’est directement saisi des problématiques liées à la défense des droits de l’homme, consacrant, une fois de plus, les liens entre promotion et respect de ces droits et sécurité internationale. Ceci s’observe à travers trois initiatives distinctes : la protection des civils, des enfants et des femmes dans le cadre de la menée d’action de sécurité internationale. L’action du Conseil de sécurité quant à la protection des civils (POC) affectés par les conflits armés et/ou les menaces terroristes a été officialisée par la résolution 1674 adoptée le 28 avril 2006. Cette résolution réaffirme la responsabilité des Etats membres de protéger ses populations. La résolution 1612 du 22 avril 2005 prévoit la création du groupe de travail du Conseil de sécurité dédié aux enfants dans les conflits armés. Composé de quinze membres, il examine les rapports publiés par le processus de suivi et de surveillance des pays problématiques, et émet des recommandations destinées aux gouvernements ou groupes constitués afin de prévenir le recrutement d’enfants soldats ou d’obtenir leur démobilisation. Le non respect de ces recommandations peut entraîner des sanctions, par l’intermédiaire du Conseil de sécurité.

L’extension du mandat du mécanisme de surveillance et de communication, par la résolution 1882 du CSNU concerne six violations graves : le massacre ou la mutilation d’enfants, leur recrutement pour en faire des soldats, les attaques dirigées contre les hôpitaux ou les écoles, les actes graves de violence sexuelle, l’enlèvement et la séquestration et le refus d’autoriser l’accès à des organismes humanitaires. L’action de protection des femmes et des petites filles part du constat que ces dernières constituent les principales victimes des situations de conflit. La résolution 1325 (2000) «femme, paix et sécurité» vise à inciter les Etats à respecter les droits fondamentaux des femmes et à les inclure dans les opérations de maintien de la paix et dans le processus de prise de décision.

Depuis la création du Comité contre le terrorisme de 2001, le traitement des questions de contre-terrorisme et de droits de l’homme s’est progressivement pensé comme un tout cohérent, indissociable. La résolution 1456 (2003) confirme la volonté du Conseil de sécurité d’organiser, à l’échelle des Etats et du monde, une politique contre-terroriste conforme aux obligations internationales et aux normes du droit international et en particulier à l’ensemble des instruments techniques et juridiques relatifs aux droits de l’homme et des réfugiés. Inversement, les Etats sont ainsi appelés à «prendre des mesures appropriées qui soient conformes aux dispositions pertinentes du droit national et international, y compris les normes internationales des droits de l’homme, avant de conférer le statut de réfugiés afin de s’assurer que le demandeur d’asile n’a pas planifié, facilité ou participé à des actes terroristes»4. Il est également rappelé, en préambule de chacune des résolutions, la nécessité de combattre le terrorisme «conformément à la Charte des Nations Unies».

La politique du Comité des droits de l’homme a été clarifiée par son Président lors de de la réunion d’information du 18 janvier 2002 : «le Comité contre le terrorisme a pour mandat de garantir la mise en oeuvre de la résolution 1373 (2001). Vérifier les progrès accomplis dans d’autres conventions internationales, y compris dans la législation relative aux droits de l’homme ne fait pas partie de ses attributions. Nous resterons néanmoins conscients de l’interaction avec les préoccupations à propos des droits de l’homme et autant que possible, se tient informé. Il est évident que les autres organisations peuvent examiner les rapports des Etats et discuter de leur contenu dans d’autres forums». Grâce à la création de la Direction exécutive du Comité contre le terrorisme, le Comité a pu mettre en place une politique plus dynamique en matière de droit de l’homme. La liaison avec le Haut Commissariat des Nations Unies aux droits de l’homme avec d’autres organisations chargées de la protection des droits et du terrorisme est assurée par la Direction exécutive elle-même. En mai 2006, trois directives complètent les activités de conseil de la Direction à destination du Comité et concernent :

  • les relations entretenues avec les Etats quant à l’application de la résolution 1373 et l’ensemble des instruments relatifs au droit humanitaire et aux réfugiés,
  • les moyens de s’assurer de l’application des dispositions de la résolution 1624 (2005), sans que celles-ci ne soient contraires au droit international, et plus particulièrement aux droits de l’homme,
  • la liaison avec le HCNU et tout organisme lié aux droits de l’homme pour les questions ayant trait à la lutte contre le terrorisme.

Les directions politiques du Comité et de sa Direction affirment donc que l’ensemble de la politique destinée à lutter contre le terrorisme doit être pensée en fonction et dans le respect de la législation internationale en matière de droit de l’homme et des réfugiés. De même, la résolution 1624 (2005) relative à l’incitation au terrorisme prévoit que les Etats doivent s’assurer que les mesures prises dans le cadre des décisions de l’ONU doivent être conformes à ces mêmes droits. Le préambule souligne que les mesures visant à combattre l’incitation au terrorisme ne doit pas se faire au détriment de la liberté d’expression et du droit d’asile et, qu’inversement, le terrorisme constitue une véritable menace pour la jouissance des droits de l’homme. La création du poste de Rapporteur spécial pour la promotion et la protection des droits de l’homme et des libertés fondamentales témoigne de l’importance qu’accordent les Etats au respect des droits de l’homme comme partie intégrante de la lutte contre le terrorisme. Ce rapporteur agit dans le cadre du Conseil des droits de l’homme afin d’identifier et de promouvoir les pratiques à mettre en oeuvre en matière de contre-terrorisme afin que celles-ci n’interfèrent pas avec les libertés fondamentales des peuples et individus. Il effectue des visites de pays et entretient une correspondance afin de se tenir au courant de la législation et des pratiques d’une quarantaine de pays.

Une politique, des outils, pour quelle efficacité ?

Les conventions internationales relatives aux droits de l’homme prévoient que les Etats puissent limiter l’exercice de certains droits, tels que la liberté d’expression, d’association et de réunion, de circulation ou encore de respect de la vie privée, et de manière légitime. Cependant, les Etats doivent observer un certain nombre de conditions, les restrictions doivent être prévues par la loi et être destinées à servir les intérêts de la société démocratique. La sécurité nationale et la sûreté publique sont des motifs qui peuvent justifier ces mesures. L’importance de l’objectif de lutte contre le terrorisme sert souvent de prétexte à l’extension des pouvoirs de l’Etat, jusqu’à la tentation de juger des actes criminels non terroristes en fonction de la législation antiterroriste. Il convient donc de définir, dans chaque cas, la nécessité et la proportionnalité des mesures à prendre, car de façon générale, l’impact du terrorisme sur les droits de l’homme et sur la sécurité, nationale et internationale, justifie la limitation, en principe, de certains droits. La lutte anti-terroriste pose le problème des droits de l’homme et de l’action de l’Etat. L’utilisation de la violence d’Etat ne peut être une solution, elle présente en effet deux risques majeurs, à savoir, la perte de repère pour les différents acteurs de la sécurité et le développement d’une propagande contre l’Etat, pouvant déboucher sur un nouveau type de recrutement.

Il semble donc nécessaire de prendre en compte les facteurs humains dans le cadre de la lutte contre le terrorisme. En effet, celle-ci peut s’effectuer au détriment des droits les plus élémentaires et en particulier des droits de l’homme, qui constituent une problématique de grande ampleur dans des espaces en proie à l’instabilité et aux tensions religieuses, ethniques ou sociaux-économiques. L’interaction entre le terrorisme et les droits de l’homme est au coeur de la stratégie des Nations Unies, et met en lumière que la communauté internationale doit être en rupture avec les stratégies des terroristes, par une prise en compte des droits de l’homme, dont la violation, par les Etats, peut constituer une cause de ralliement, pour les populations les plus fragiles, à groupes terroristes. La politique des Nations Unies est pensée en partie par le prisme de facteurs aggravant, en fonction de la situation locale ou régionale, dont l’instabilité pourrait avoir des conséquences à l’échelle mondiale. Ainsi, tout comme la question du développement et du bien être des populations, dans le cadre de la lutte contre le terrorisme, l’ONU n’a pas négligé de prendre en compte la sécurité des individus.

Pour terminer cet article, qui se voulait être une courte présentation de la stratégie de maintien des droits de l’homme dans le cadre de la lutte contre le terrorisme, on peut désormais s’interroger sur l’efficacité supposée de tels outils. Le terrorisme, dans une stratégie que l’on pourrait qualifier d’asymétrique, repose sur la négation des grands principes des droits de l’homme, du droit international et du droit de la guerre. Développer un tel arsenal, certes nécessaire pour la menée d’une politique de lutte contre le terrorisme à l’échelle d’une institution internationale, parait cependant, dans les faits, limitées dès que l’on sort du cadre strictement théorique et juridique.


Bibliographie

CAZENAVE-LACROUTZ Guy, La réforme de l’Organisation des Nations-Unies ou l’éternelle problématique de l’élargissement du Conseil de sécurité, Paris, Collège interarmées de défense, 1998.

CHASEK Pamela, «Power politics, diplomacy and role playing : simulating the UN security council’s response to terrorism», International Studies Perspectives, vol. 6, pp. 1-19, 2005.

CHARRON Andrea, UN sanctions and conflict : responding to peace and security threats, Routledge, 2011.

DECAUX Emmanuel, LEMAY-HEBERT Nicolas, PLACIDI-FROT Delphine, ALBARET Mélanie, Les grandes résolutions du Conseil de sécurité des Nations Unies, Dalloz, Paris, 2012.

HUDSON Andrew, «Not a great asset : the UN Security Council’s counter-terrorism regime, violating human rights», Berkeley Journal of International Law, vol. 25, n°2, pp. 203-227, 2007.

JONGE OUDRAAT (de) Chantal, «Les Nations Unies et la lutte contre le terrorisme», AFRI 2005, volume VI, janvier 2006.

JONGE OUDRAAT (de) Chantal, «Le conseil de sécurité de l’ONU et la lutte contre le terrorisme», AFRI 2005, volume VI, janvier 2006.

JOYNER Christopher, «The United Nations and the terrorism : rethinking legal tensions beetween national security, human rights and civil liberties», International Studies Perspectives, n°5, pp. 240-257, 2004.

 

Publicités

Commentez cet article

Entrez vos coordonnées ci-dessous ou cliquez sur une icône pour vous connecter:

Logo WordPress.com

Vous commentez à l'aide de votre compte WordPress.com. Déconnexion / Changer )

Image Twitter

Vous commentez à l'aide de votre compte Twitter. Déconnexion / Changer )

Photo Facebook

Vous commentez à l'aide de votre compte Facebook. Déconnexion / Changer )

Photo Google+

Vous commentez à l'aide de votre compte Google+. Déconnexion / Changer )

Connexion à %s